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浅述财政收入虚增的成因与治理策略

作者2019-03-29 13:50未知

 一、财政收入虚增的成因

  一是由于考核机制不合理,以GDP 增长率、财政收入增长率为核心的考核方式导致财政收入虚增。从财政来说虚增是挣了面子、丢了里子,一方面得不到真正的实惠,掩盖了真实的收支矛盾,也导致上级转移支付减少;另一方面还面临着巨大的审计、纪委追责风险。如某省在对经济强县和非经济强县测评中,地区生产总值增长速度、固定资产投资增长速度、税收收入增长速度的权重分别为7%6%5%,远高于其他指标的权重。

  二是由于预算编制方法不合理、基数比例法预算编制方式的内在驱动导致财政收入虚增。部分地方财政收入预算编制一直采用的是基数比例法,即以上年财政收入实际完成数为基数,按照上级下达的增长率考核指标来确定本年的收入计划,该方法将当年一次性、超常规及政策性收入等纳入下年度增长基数,势必导致收入预算脱离地方实际,在经济下行的背景下,一些经济不发达、财源匮乏的地区,依靠挖潜无法完成收入预算,只能采取空转的模式虚增财政收入。

  三是由于财政管理不规范、虚增的行政成本和经济成本偏低导致财政收入虚增。其一,部分财税政策执行中自由裁量权过大,地方有选择性地执行政策,合规虚增。如,按照条例实际占用应缴纳耕地占用税,但未批先占使用耕地的基本上都是地方的政府性项目,经济形势好的时候,为减轻资金压力,地方不愿也不缴纳耕地占用税;经济下行时,为完成收入目标,就成了地方政府清理欠税的主要对象,财政列收列支垫款缴税和滞纳金,收入支出同时虚增。其二,地方独享税与非税收入由于不需要分成上解,虚增收入的直接成本低,成为了虚增的重灾区;共享税由于分成的原因,虚增会被上级财政拿走一部分,直接成本太高,空转比较少见,空转增值税、企业所得税的情况基本没有。

  四是由于监管不到位、处理处罚对地方难有实质性的触动导致财政收入虚增。监管存在死角,外部监管没有常态化,审计署审计监管滞后,部分县()很多年难得遇到一回,风险成本偏低;同级政府内部监管流于形式,部分地方审计部门年度预算执行审计中,反映出了很多有关收入质量方面的问题,但罕见整改或追责。

  二、治理收入虚增的几点建议

  首先,规范地方财政收入管理行为。一是淡化对财政收入增长率的考核, 不再对公共财政预算收入及增幅进行排名,下达的财政收入指标应当以指导性、预期性为主,弱化指令性和任务性,杜绝强制性,确保财政收入指标科学可行和客观真实。二是规范收入征管。依法实施收入征管,纠正越权减免税和随意批准缓征、欠税、包税、征收过头税、收入混库等违规行为,坚决防止和查处引税行为,提高财政收入质量,增强自我保障能力。

  其次,优化年度收入预算编制方法。一是改革基数比例法,探索建立综合投资、消费、政策等多种因素,科学编制财政收入预算的新方法。地方在下达收入任务时,应客观认识和判断本地区经济状况与发展趋势, 切合实际进行测算、预测,科学定位年度财政收入增长目标和收入结构,合理确定本地区财政收入增速、税收收入增速、占GDP 比重、非税收入比重等指标。二是推动编制中长期财政预算,规避因考核产生虚增等短期行为,实现财政收入与GDP 相适应。

  再次,提高地方政府财政收入虚增的成本。一是促使地方适当调整财税体制,对虚增行为多发的税种和非税收入项目,实行比例上解,增加地方虚增收入的直接显性成本。二是将一般性转移支付资金分配与收入质量因素挂钩,增加地方虚增财政收入的间接成本。将专员办对中央转移支付资金监管、地方收入质量监管、地方债务监管等监管工作的成果综合利用于一般性转移支付资金,特别是县级财力奖补资金的分配,对财政收入不真实的县,扣减相应的奖补资金,充分发挥奖补资金的激励和约束作用。

  最后,完善财政收入质量监管机制。一是建立地方财政收入运行监督系统和定期分析报告制度, 通过对非税收入占比、非税收入增长率、地方独享税种增长率、主体税种增长率等指标的异常情况进行分析, 及时发现收入质量领域出现的问题,对异常变化省级财政部门应进行详细说明。二是充分发挥专员办贴近基层的优势, 将地方财政收入质量监管作为专员办的一项重要日常监管职责,完善监管制度,明确工作职能,定期不定期组织核查、检查。三是创新处理处罚方式,在行政处罚之外,可以将查处的问题抄报省级政府、纪委、组织部门等,强化对地方政府,特别是市、县政府的约束。

 
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